"Radnici u državnoj upravi pretjerano su zaštićeni"; oni "ne moraju raditi ako ne žele jer ih se ne može otpustiti", a "državni aparat je preglomazan" - tek su neki od stereotipa o radnicima na “državnoj sisi”. Slika o nezainteresiranom parazitskom birokratu, koji se valja u nekom državnom ili lokalnom uredu čekajući da mu prođe “kratko” osmosatno radno vrijeme, posebno se izoštrava kad zagovornici državne štednje upiru prstom na privatni sektor, gdje se srednji poduzetnici i njihovi radnici ubijaju od posla u nesigurnim uvjetima rada, a veliki, uglavnom strani kapitalisti zbog neefikasnog državnog aparata ne mogu pokrenuti spasonosne investicije.

Ova pojednostavljena slika provlači se u različitim oblicima, primijenjena na čitav sektor javne uprave, kroz medije, ponekad od strane neovisnih stručnjaka, koji zagovaraju najvulgarnije principe slobodnog tržišta, drugom zgodom potenciraju je političari na vlasti prilikom uhljebljenja vlastitog kadra pod izlikom da bi “rado” uredili sustav, ali im zakonska ograničenja ne dopuštaju, te konačno i uvijek poduzetnici, čiji je cilj smanjenje radničkih prava.

KRATKA POVIJEST IZMJENA ZAKONA O RADU: Tuđman iz ZOR-a izbacio radnike, a SDP ih vratio da bi ih izdao

Već na prvi pogled je jasno da državni aparat ne može biti neefikasan jer je preglomazan, a bome ni zato jer su njegovi radnici prezaštićeni. No, s druge strane neracionalno povećavanje državnog aparata u različitim segmentima daje za pravo kritici neracionalnog sistema, no ne iz pozicija protivnika državnog intervencionizma i prevelike države. Problem neefikasnog i neravnomjernog bujanja državnog aparata stvar je političke neorganiziranosti i podobnosti. Drugim riječima, političkim garniturama, koje se smjenjuju na vlasti, otpuštanje neradnika nije nemoguće, već jednostavno nije u interesu.

Zaštićeni kao lički medvjedi

Jedan od najvećih spinova kada je riječ o radu u nekom od dijelova javnog sektora je onaj kako su radnici u državnoj i lokalnoj upravi lijeni jer ne mogu biti otpušteni. Jedan od zadnjih primjera  je splitski gradonačelnik Ivo Baldasar, koji je povećao broj zaposlenih u splitskoj upravi objašnjavajući, kako ne može otpustiti sve one neradnike, jer mu trenutni zakonski okvir to ne omogućava, a on želi sposobne ljude da bi proveo svoje projekte. No to je, dakako, u potpunosti netočno.

Mehanizmi regulacije rada, odnosno odgovornosti i dužnosti radnika, propisani su Zakonom o državnim službenicima i Zakonom o službenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, koje su pripremali stručnjaci iz Europske unije u okviru projekta CARDS vrijednog 1,5 milijuna eura.

”Otpustiti službenike se i sada može, ali je drugo pitanje koliko ih se i zašto zapravo otpusti. Mora se provesti disciplinski postupak i u njemu utvrditi krivnja za prijestup, koji im se stavlja na teret. Dakle, ne može ih se otpustiti zato što nisu simpatični trenutačnim političkim vlastodršcima, koji često viču da službenici ne rade, a zapravo sami ne znaju što bi trebalo napraviti – to prebacivanje odgovornosti na lijene činovnike je dobro poznata i dokumentirana stvar, radi koje se i jest u svijetu razvila praksa da se status javnih službenika posebno regulira“, kaže profesor Ivan Koprić sa zagrebačkog Pravnog fakulteta, podsjećajući na činjenicu da je početkom devedesetih oko 20 posto službenika bilo nasilno otjerano iz državne i lokalne službe, zato što nisu bili simpatični tadašnjim vlastodršcima, i to bez postupka i bez odgovornosti.

„Svatko tko se sada poziva na slične mehanizme nasilnog otpuštanja morao bi se suočiti s EU, koja se zalaže upravo za suprotno, za profesionalizaciju i jačanje stručnih standarda, a ne za otpuštanje svake četiri godine po volji političara. Umjesto ovakvih grubih i neutemeljenih ocjena, koje dolaze iz neimenovanih izvora pri Vladi, bilo bi bolje da se naši političari prihvate oblikovanja sustava nagrađivanja prema radu. Godine 1989. objavljena je knjiga s normama i kriterijima za utvrđivanje rezultata rada službenika – ako ne znaju bolje, članovi Vlade mogu ih prepisati, a ako znaju neka normiraju rad službenika, jer je to svuda u svijetu moguće, pa je onda valjda moguće i kod nas. Problem je samo da bi se tada vidjelo da i neki koje su oni doveli po političkom ključu ne mogu ispuniti normu. Što ćemo onda?“, pita se profesor Koprić.

Tko radi „za državu“?

Državna uprava i lokalna i regionalna samouprava zajedno čine tek jednu trećinu zaposlenih u javnoj upravi, a ako je riječ o javnom sektoru, u koji još spadaju i javna poduzeća, onda je njihov udjel još i manji. Državnih službenika je oko 63 tisuće, od čega gotovo 30 tisuća u MUP-u, 12 tisuća u pravosuđu i zatvorskom sustavu, osam tisuća u carini i Poreznoj upravi, tri tisuće u MORH-u i OSRH, 800 u bivšem Državnom inspektoratu i ostalim državnim tijelima. U javnim službama najbrojniji su sustavi znanosti i obrazovanja te zdravstva s 90, odnosno 70 tisuća zaposlenih. Lokalnih je službenika i namještenika oko 13 tisuća, od čega samo u Zagrebu više od dvije tisuće.

„Nakon ovakvog raščlanjenja razvidno je da se ne radi isključivo o 'uredskim ljenjivcima'  već ljudima, koji rade odgovoran, često i opasan te društveno koristan posao, pri čemu se broj prekovremenih sati u nekim službama penje i iznad zakonom dopuštenog, zbog nedostatnog broja zaposlenih, kao npr. u zatvorskom sustavu, u kojem nedostaje gotovo tisuću zatvorskih čuvara, a rade u prenapučenim zatvorima gdje njihovi 'korisnici' zbog neprimjerenih uvjeta 'stanovanja' imaju veliku šansu za dobivanje odštete od države putem suda. Rad i učinkovitost upravnog servisa i usluga koje pružaju u pravilu se ocjenjuje nezadovoljavajućim, pri čemu se redovito kao krivci navode nekompetentni, nestručni i nedovoljno motivirani izvršitelji – službenici i namještenici, ali vrlo rijetko oni, koji su propisali i ustrojili njihove institucije, odnosno organiziraju rad u njima“, kaže Siniša Kuhar iz Sindikata državnih i lokalnih službenika i namještenika RH.

Što su mudraci na vlasti smislili: Rješenje broj 1 – primjena Zakona o radu

Za četvrtinu zaposlenih u javnom sektoru, prema, naravno, neimenovanim izvorima iz Vlade, trebao bi u budućnosti vrijediti Zakon o radu, koji bi, olakšao otpuštanje radnika.

„Priče o tome da bi bilo bolje da se na njih primjeni Zakon o radu dolaze od onih, koji možda ne razumiju da svaki zaposlenik, temeljem Zakona o radu, sklapa s poslodavcem ugovor o radu, koji u državnoj i lokalnoj upravi ne bi bilo lako raskinuti, budući da ni država ni lokalne jedinice ne mogu proglasiti stečaj pa se tako riješiti zaposlenika. Državni i lokalni službenici postavljeni su jednostranim rješenjem i u tom smislu im je pozicija zapravo puno slabija, nego da imaju sklopljen ugovor o radu. Često se zaboravlja da i zaposlenici privatnog sektora uživaju sudsku zaštitu te da se fama o lakom 'rješavanju'  tih zaposlenika proširila samo zato što su mnoge firme otišle u stečaj, a s njima je prestao ugovor o radu. U državnim i lokalnim institucijama to neće ići tako lako, jer se ugovor o radu veže uz određene poslove, pa bi sudbina službenika koji ima ugovor o radu bila vezana uz te poslove, čemu bi i sudovi davali adekvatnu zaštitu. Očekivanja da bi se time nešto bitno riješilo su nerealna, jer će država izgubiti mnoge sporove i nastat će velika financijska šteta, ako se posegne za nekim neprihvatljivim rješenjima. Posebna regulacija statusa službenika postoji u svim europskim zemljama, pa i drugdje, a jedine dvije ozbiljne iznimke su Novi Zeland i Švicarska. Moja je pretpostavka da se u datoj situaciji Hrvatska neće usuditi ići protiv općih standarda EU, ali i drugih civiliziranih zemalja, kao ni protiv standarda koji važe u Međunarodnoj organizaciji rada“, nastavlja Koprić. 

Što su mudraci na vlasti smislili: Rješenje broj 2 - Ukidanje službeničkih sudova

Sankcioniranje radnika u državnoj i lokalnoj samoupravi dosad se odvijalo putem službeničkih sudova koje bi se prema novim najavama iz Ministarstva uprave trebalo ukinuti jer su navodno na strani državnih činovnika i onemogućuju njihovo otpuštanje. Kazna prestanka državne službe je najteža od propisanih kazni. Od 2006. postoje četiri službenička suda i jedan Viši službenički sud. Pored općih službeničkih sudova, postoje prvostupanjski službenički sud MUP-a, Službenički sud za državne službenike sustava izvršavanja kazne zatvora pri Ministarstvu pravosuđa te Prvostupanjski disciplinski sud Carinske uprave Ministarstva financija. Za lokalne službenike osnovani su službenički sudovi na razini županija te posebni sud za Grad Zagreb.

Prema podacima za period od 2002. do 2005. godine samo su disciplinski sudovi MUP-a izrekli kaznu prestanka državne službe u 209 slučajeva bezuvjetno, a u još 194 slučajeva uvjetno (od 2011. uvjetna kazna ne postoji). Izrečeno je još 2.050 novčanih kazni. To je otprilike 100 kazni prestanka službi te 500 novčanih kazni godišnje u prosjeku, i to samo u MUP-u.

„Ne bih rekao da je to mali broj kažnjenih službenika, dapače. Ako ima nekorištenja ovog mehanizma, to je odgovornost nesposobnih vodstava upravnih tijela. Ili ne znaju natjerati službenike da rade, ili to ne žele. Možda im je u interesu da službenici ne rade kako treba? Ili nemaju sposobnosti upravljati ministarstvima i drugim organizacijama u kojima su se igrom političke volje građana našli? Vjerojatno je inzistiranje na etičkim standardima dovelo do smanjivanja broja disciplinskih prijestupa. Velika većina službenika ionako marljivo radi ono za što je zadužena, a etički sustav je bitno unaprijeđen u zadnjih desetak godina, upravo uz pomoć i uz potporu EU“, kaže Koprić, koji smatra da se učinkovito obavljanje poslova ne bi trebalo osiguravati kaznenim odredbama već dobro postavljenom organizacijom rada.

„U protivnom se kaznene odredbe koriste za eliminaciju nepodobnih zaposlenika ili manifestiranje političke moći. Ako pogledate sustav lakših i teških povreda u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi, on svakako omogućava sankcioniranje nerada, propusta ili zlouporabe službeničkog položaja, ali zahtijeva stručnost, postupnost i pravnu pismenost, koju nositelji dužnosničkih/političkih funkcija u državnoj ili lokalnoj samoupravi često ne posjeduju pa im postupci s ciljem eliminiranja „neradnika“ i neradnika često padaju u vodu iz formalnih razloga. No, mehanizmi pojedinačne eliminacije kroz disciplinske postupke najčešće se zamjenjuju kolektivnim „odstrelom“ većeg broja službenika i namještenika kroz mehanizme promjene ustroja i pravilnika (sistematizacije) o unutarnjem redu, kojima možete sasvim legalno i bez dugotrajne zakonske procedure eliminirati ne samo nekompetentne, lijene, nego i stare i potrošene, nepodobne i nepotkupljive službenike“, kaže Kuhar.

Što su mudraci na vlasti smislili: Rješenje broj 3 - Odlazak u mirovinu 

A u tom smjeru ide i novi Zakon o državnim službenicima kojim bi se smanjio broj zaposlenih u državnoj službi, na način da bi svi koji su ostvarili uvjete za mirovinu, to jest oni koji imaju 65 godina života i najmanje 15 godina mirovinskog staža, morali u nju i otići.

„Posljednje izmjene i dopune koje je predložilo Ministarstvo uprave usmjerene su eliminaciji 1.417 zaposlenika isključivo s ciljem ostvarenja proračunskih ušteda i neovisno o njihovim rezultatima rada, pri čemu se propisivanjem diskriminirajući uvjeta za prestanak službe po sili zakona ovim građanima priječi mogućnost rada do 65 godine, za razliku od ostalih zaposlenih u Republici Hrvatskoj. Time poslodavac izbjegava i plaćanje otpremnina zbog poslovno uvjetovanog otkaza. Državna uprava već se mogla obnoviti i popuniti nedostajućim profilima službenika da se tome pristupilo ozbiljno, sustavno i dugoročno, posebice kad se zna da je samo u sustavu obrane od 2000. godine otpušteno više od 8.000 službenika i namještenika, ali ukupan broj državnih službenika ostao je gotovo isti. Službenici su i dodatno demotivirani činjenicom da je stručnost i učinkovitost sporedni kriterij za napredovanje u službi u odnosu na podobnost ili stranačko-koalicijsku kadrovsku križaljku, a ako se i uspiju nametnuti svojim kvalitetnim radom to im nije garancija da ih sljedeća politička garnitura neće 'pomesti' s bolje plaćenog radnog mjesta samo zato da bi se 'njihov' čovjek nagradio za političku lojalnost“, kaže Kuhar, a sličnog je razmišljanja i Koprić.

„Prijevremeno umirovljenje za sve prema linearnom modelu nije pametna mjera, čak i ako nije diskriminirajuća, a mislim da jest, jer se zaposlenici javnog sektora stavljaju u različit, nepovoljniji položaj naspram drugih zaposlenika. Neki ustavni sudovi u Europi su u takvim slučajevima zaštitili javne službenike. Pogotovo ne vidim razloga da se jednako tretiraju svi javni službenici, uključujući medicinske sestre, liječnike, učitelje, znanstvenike, o čemu se isto u kuloarima govori. I sada imamo situaciju da mnoga ministarstva starije službenike koji su morali biti umirovljeni ponovno angažiraju temeljem ugovora o djelu, jer jednostavno nemaju drugih iskusnih službenika. Ponovio bih da je kvalitetne javne službenike potrebno obrazovati, a da sveučilišno obrazovanje službenika u cijeloj Europi nema samo Hrvatska. Svi drugi su shvatili da je posao u upravi specifičan, samo još hrvatska politička i sveučilišna elita nije. Uglavnom, bavimo se pogrešnim 'problemima', kao i obično“, poentira Koprić.

Mašenjka Bačić

Ovaj tekst drugi je u nizu tekstova iz serije "Pad radničke klase i rađanje nove alternative", koja se bavi odnosom države prema radnicima i tvrtkama, odnosno radnog zakonodavstva prema radnicima od osamostaljenja Hrvatske do danas. Projekt je podržalo Ministarstvo kulture, a tekstovi se izvorno objavljuju na neprofitnim portalima www.lupiga.com  i stav.cenzura.hr.