Strukturne reforme su vjerojatno najučestalija sintagma u javnom prostoru proteklih nekoliko godina, pogotovo u perifernim zemljama. Gotovo nitko ne dovodi u pitanje njihovu nužnost, a gotovo svi nastoje locirati onoga aktera koji ih priječi. Dok tako postavljen okvir služi estradnom nadmetanju i skupljanju izbornih poena “populista” i “tehnokrata”, ono strukturno u strukturnim reformama – klasni sukob i budućnost demokracije – redovito u raspravi izostaje.

Dok posljednji kvartalni podaci pokazuju da se Italija, nakon kratkog izranjanja krajem 2013., postupno vraća u recesiju, raste pritisak na vladu Mattea Renzija da provede ono što je obećao: uštede u javnoj potrošnji, smanjenje poreza i privatizaciju državne imovine.[1] Giorgio Squinzi, trenutno na čelu udruge talijanskih poslodavaca (Confindustria) izjavio je kako se nada da će premijer Renzi “imati hrabrosti za intervenciju, čak i kada je riječ o mjerama koje imaju svoju cijenu… te da će postaviti prave prioritete u zemlji”.[2] Istovremeno je predsjednik talijanske agencije za zaštitu tržišnog natjecanja Giovanni Pitruzzella upozorio da zemlja kojoj je za servisiranje duga potrebno oko 400 milijardi eura godišnje nema veliki manevarski prostor u pogledu fiskalne politike, te stoga ne smije podleći pritiscima pojedinih interesnih skupina, već treba nastaviti sa strukturnim reformama.[3] Naravno, događaji u Italiji s obzirom na tijek i intenzitet krize u Europu nikoga ne začuđuju. Pritisak za provedbu strukturnih reformi nije talijanska posebnost već retorički obrazac prisutan u svim perifernim državama eurozone. Ustvari, pozivanja na provedbu strukturnih reformi su možda još naglašenija u javnom diskursu europske periferije izvan eurozone.

Usprkos tome što je zazivanje reformi doseglo točku retoričkog zasićenja, uvijek se iznova ispostavlja problematičnost njihovog ekonomsko-političkog sadržaja, usprkos jasnoj tendenciji kod zagovornika strukturnih reformi da ih prikažu kao tehnički neutralne procedure. U rijetkim pokušajima političkog čitanja, poput onog bivše ministrice financija Martine Dalić, strukturne su reforme određene kao instrument širenja djelovanja tržišta i privatnog sektora u kontekstu društva koje nije “sasvim napustilo i zaboravilo socijalizam”. Kako dalje piše Dalić “[r]azlikovanje tržišnog (kapitalističkog) društva od socijalističkog je par excellence ideološko pitanje. Ali o tom se ideološkom pitanju u hrvatskoj politici ne raspravlja i nikada se nije posebno raspravljalo, preko njega se prelazi šutke. Kao rezultat, ekonomija se u političkom prostoru smatra tehničkim pitanjem, pitanjem kojim se bave oni koji politiku i ideologiju, kao, ne razumiju.”

Uvođenje opreke kapitalizma i socijalizma, u slučaju bivše ministrice Dalić motivirano afirmacijom tržišne privrede, ima za pozitivan učinak odbacivanje nekoć popularne teze o kraju ideologija i napuštanje depolitiziranog tumačenja strukturnih reformi. Na to dobrodošlo razlikovanje i tematiziranje različitih ekonomskih uređenja ćemo se vratiti na kraju, no prije toga je potrebno nešto reći o sadržaju i neposrednoj funkciji strukturnih reformi u kontekstu globalne krize kapitalizma.

Poraz mjera štednje

Prije svega, kada je riječ o europskoj periferiji unutar i izvan eurozone, retorika i implementacija strukturnih reformi dolazi na pozadini očitog neuspjeha da se politikama štednje ostvari fiskalna konsolidacija. Mjere štednje nisu proizvele ekspanzivnu fiskalnu konsolidaciju,[4] nego su ukopale zemlje Unije, osobito njezine članice na periferiji, na pozicijama niskih stopa ekonomskog rasta i visokih stopa nezaposlenosti.

Proračunato promašena dijagnoza krize eurozone prema kojoj njezin uzrok leži u neumjerenim javnim izdacima i fiskalnim deficitima – usprkos činjenici da su neumjereni izdaci privatnog sektora (to jest, akumulirani deficiti privatnog sektora koji se u konačnici bilježe u bilanci kao dug) odgovorni za stvaranje makroekonomske neravnoteže u u desetljeću koje je prethodilo početku globalne krize – zatvorila je raspravu u uski okvir fiksacije na javnu potrošnju i fiskalni saldo. Stoga ne treba čuditi što se u raspravama proteklih godina mnogo toga moglo čuti o održivosti javnog duga, dok se održivost privatnog duga jedva spominjala.

Rastući fiskalni deficiti i javni dug predstavljaju tek posljedice, a ne uzroke krize, pri čemu treba imati na umu ono što Paul De Grauwe spominje kao najupečatljiviju ostavštinu politika štednje – naime, činjenicu da uza svu intenzivnost zagovaranja i provođenja štednje zadužene države nisu u bilo kojem značajnom pogledu povećale svoj kapacitet servisiranja dugova. Krizno razduživanje i smanjenje potrošnje privatnog sektora dodatno je pogoršano mjerama štednje uslijed čega se porezni prihodi pokazuju nedovoljnim, a rezanje rashoda suviše blagim, proizvodeći rast omjera javnog duga i BDP-a te dovodeći u pitanje vjerodostojnost fiskalne konsolidacije. Rejting agencije tumače ovaj proces na način da snižavaju rang državnih obveznica stvarajući tako još nepovoljnije uvjete zaduživanja za pojedine zemlje nakon čega slijedi dodatni pritisak europskih institucija prema još agresivnijoj fiskalnoj konsolidaciji na osnovi bjelodano štetnih procedura.

Periferne države, poput Italije ili Hrvatske, u tom pogledu i nemaju mnogo izbora: uhvaćene između fatalnih institucionalnih manjkavosti projekta europske integracije (osobito jedinstvenog monetarnog režima; za detaljniju analizu vidi ovdje i ovdje) i vlastitih nagomilanih poteškoća vezanih uz nezaposlenost, zaduženost i slabu privrednu aktivnost, one će morati provoditi fiskalnu konsolidaciju nastojeći pritom izbjeći, kako ju je Krugman nazvao, zamku štednje. Međutim, situacija u kojoj centar i periferija istovremeno teže ka fiskalnoj konsolidaciji može samo značiti, u uvjetima suspenzije monetarnog suvereniteta, pojačavanje onih tendencija koje su od samih početaka eurointegracija razdijelile europski prostor na centar i periferiju. Uslijed nemogućnosti izlaska iz poročnog kruga ekonomske kontrakcije, rezanja rashoda i/ili povećanja poreza, promašivanja fiskalnih ciljeva i novog pogoršanja ekonomskih uvjeta, strukturne reforme označavaju onaj dugoročni cilj bez čijeg ostvarenja “stvarne” promjene nisu moguće.

Legitimacija strukturnih reformi

Dakako, ekonomska je komponenta u prvom planu. Strukturne reforme znače usredotočenje na postizanje međunarodne konkurentnosti (što je za periferne zemlje, s obzirom na monetarna i fiskalna ograničenja, posljednji izlaz), no time se otvaraju neugodna pitanja klasnog sukoba unutar europskih društava i nejednakih međunarodnih odnosa na razini Unije. Stoga zagovaranje strukturnih reformi donosi sa sobom i prepoznatljivu moralnu ekonomiju koja se mahom svodi na psihologizaciju “otpora reformama” u vidu identificiranja strahova i drugih oblika psihološke inercije koji sprječavaju promjenu. Osim toga, još značajnija komponenta moralne ekonomije strukturnih reformi tiče se internalizacije pojmovnog aparata teorije javnog izbora koja političko polje reducira na niz interesnih skupina usmjerenih isključivo na maksimizaciju vlastite koristi. Dakako, u takvom poopćavanju pripovijesti o tragediji zajedničkih dobara institucije tržišta i privatnog vlasništva postaju neizostavna sastavnica stabilnog društvenog poretka i jamac učinkovitosti. Ako se vratimo korak unatrag i pogledamo što strukturne reforme sadržajno podrazumijevaju, najjezgrovitije određenje svodilo bi se, uz reformu radnog zakonodavstva, na zauzimanje što više pozicije na Doing business ljestvici.

U hrvatskom slučaju, primjerice, kompozitni indeks Svjetske banke Doing business posljednjih je godina bio značajna referentna točka ekonomskih komentatora i donositelja odluka. Katarina Ott iz Instituta za javne financije drži da bi Doing business publikacija trebala biti Biblija rada izvršne vlasti, što nije ostalo bez odjeka kod Milanovićeve administracije ako je suditi po dokumentu Nacionalni program reformi Republike Hrvatske iz travnja 2014. u kojemu taj indeks igra prominentnu ulogu.

U svakom slučaju, Doing business smatra se poželjnim mjerilom jer se pretpostavlja da su pokazatelji lakoće poslovanja ujedno pokazatelji ekonomskog uspjeha. No, pitanje ekonomskog uspjeha je nešto složenije nego što ga zagovaratelji strukturnih reformi žele prikazati. ITUC (International trade union confederation) je nedavno razvio vlastiti indeks pod nazivom Global rights index koji rangira 139 zemalja prema stupnju poštivanja radničkih prava. Na slici 1 vidimo stupanj kršenja radničkih prava u deset najbolje rangiranih zemalja na Doing Business ljestvici.



Dvije stvari je potrebno primjetiti i usvojiti. Prvo, neke visoko rangirane zemlje na Doing Business ljestvici imaju poražavajuće rezultate u pogledu poštovanja radničkih prava, odnosno institucionalni aranžmani u tim zemljama su društveno regresivni što ukazuje na opasnost nepromišljenog korištenja takvih ljestvica u funkciji neupitnog benchmarka ili Biblije ekonomskih reformi. Nadalje, samo određenje ekonomskog uspjeha ovisi o pozicioniranju u pogledu odnosa između kapitala i rada. Iz perspektive rada posve je bespredmetno govoriti o ekonomskom uspjehu koji ne donosi zaposlenost, kvalitetne uvjete rada i poštivanje radničkih prava.

Kada je pak riječ reformi radnog zakonodavstva sa svrhom stvaranja što fleksibilnijeg tržišta rada, posljednje izvješće Europskog sindikalnog instituta (European Trade Union Institute) govori o značajnim reformama radnog zakonodavstva u gotovo svim zemljama Europske unije. Reforme radnog zakonodavstva pokrenute nakon početka krize 2007. godine u najvećoj su mjeri usmjerene prema ukidanju stečenih radničkih prava, promoviranju nesigurnih oblika zaposlenja pri čemu agenda fleksibilizacije na kojoj inzistira Europska komisija mjestimice proturječi onome što je zapisano na razini primarnog i sekundarnog prava Europske unije. Iz izvještaja se također može iščitati da su dosad implementirane reforme radnog zakonodavstva imale negativan učinak na pregovaračku poziciju rada, osobito kad je riječ o perifernim članicama, povećavajući broj otpuštenih radnika i otežavajući nalaženje zaposlenja mlađim ljudima.

Ideološka dimenzija i strukturni interesi

Ovdje se možemo vratiti na prethodno otvoreni problem ideološke dimenzije i postaviti načelno pitanje odnosa kapitalizma i strukturnih reformi u kontekstu krize eurointegracija. Postoji li dobar razlog za vjerovanje da će provođenje različitih elemenata strukturnih reformi, uključujući one koje su barem nominalno podjednako prihvatljive za pozicije i rada i kapitala (primjerice borba protiv korupcije i klijentelizma) imati učinaka na sve izraženiju divergenciju centra i periferije Europe, nastalu uslijed liberalizacije financijskih tržišta i implementacije nedomišljenog institucionalnog okvira? Literatura koja se dosad bavila odnosom centra i periferije u povijesti kapitalizma, počevši od Prebisch-Singerove hipoteze ((John Toye i Richard Toye, The origins and interpretation of the Prebisch-Singer thesis, History of political Economy 35(3)., 2003.)) i utjecajnih radova Paula Barana pedesetih godina prošlog stoljeća, ukazuje na činjenicu da periferija nije jednostavna geografska odrednica, nego ishod povezan s karakteristikom kapitalizma da koncentrira ekonomsku, a zatim i političku moć. Iako su se spomenuti autora mahom bavili zemljama Latinske Amerike, teško je ne uočiti istu dinamiku razdvajanja kada danas promatramo odnose među članicama Europske unije. Bez obraćanja pažnje na tu dimenziju europskih odnosa predlaganje strukturnih reformi, čak i kada bi njihov sadržaj bio posve neproblematičan, ostaje slijepo za niz faktora koji značajno utječu na budućnost europske periferije.

Konačno, implementacija strukturnih reformi u obliku u kojem ih danas zagovaraju europske elite sastavni je dio formiranja konsolidacijske države.[5] Konsolidacijska država koja nastaje u okviru politike višerazinskog upravljanja Europskom unijom posvećena je ne samo formuliranju politike javnih financija u korist igrača na financijskom tržištu, nego i gradnji čvrstog zida između ekonomskog polja i mehanizama demokratskog odlučivanja. Demokracije su, navodno, trome, neučinkovite, a za libertarijanske autore poput Bryana Caplana i iracionalne.[6] Tržišta, s druge strane, zahtijevaju brze i “ispravne” reakcije u trenucima krize što se najbolje može postići razdvajanjem ekonomskog upravljanja i demokracije, putem prebacivanja prava na donošenje važnih ekonomskih odluka nadnacionalnim europskim tijelima, dok se nacionalnim demokratskim mehanizmima ostavlja bavljenje supply-side mjerama (npr. porezna politika ili restrukturiranje tržišta rada) za postizanje međunarodne konkurentnosti. Prijedlozi strukturnih reformi kakvi su danas na stolu sasvim se pristojno uklapaju u dominantne tendencije uklanjanja posljednjih ostataka “socijalnog modela” na razini upravljanja Unijom i u tom pogledu ne predstavljaju više od priloga uspostavi konsolidacijske države na periferiji. Ako uzmemo u obzir stvarno postojeći klijentelizam i korupciju političkih elita nije teško uvidjeti odakle strukturne reforme crpe svoju retoričku snagu u javnom diskursu. U zagovaranju strukturnih reformi redovito su isprepleteni zdravorazumski zahtjevi, populističko obračunavanje s interesnim skupinama i ona na početku identificirana ideološka agenda. Međutim, neposredni poticaj njihove implementacije proizlazi iz duboke transformacije ekonomskog i političkog upravljanja Unijom koja se danas sasvim otvoreno manifestira kao nedemokratski kapitalizam.

 


[1] Raffaele Laudani, Izostale reforme Mattea Renzija, Le Monde Diplomatique – hrvatsko izdanje, srpanj, 2014.
[2] Business association warns over Italy’s weak growth, Financial Times, June 26, 2014
[3] Regulator says ‘crony capitalism’ undermines Italy’s economy, Financial Times, June 30, 2014
[4] Zagovornici ove hipoteze drže da se znatno smanjenje državne potrošnje može prevesti u vjerodostojnu fiskalnu konsolidaciju koja pozitivno utječe na očekivanja ekonomskih aktera i smanjuje troškove financiranja čime se stvaraju pretpostavke za nove investicije i ekonomski rast.
[5] Wolfgang Streeck, Buying Time, Verso, 2014 (poglavlje 3. The politics of consolidation state
[6] Bryan Caplan, The Myth of Rational Voter, Princeton University Press, 2006.