Svaka je kriza prilika. Za pojedinca i društvo. U kriznim stanjima poput ovog u 2020. godini, do izražaja dolazi ono nešto u ljudskom biću što ga tjera prema temeljnim pitanjima kao što su „Tko sam?”; „Što sam?”; „Kamo idem?”; „Čemu se mogu nadati?”. Shvatila je to ozbiljno kako novovjekovna njemačka filozofija, tako i hrvatski čovjek i privrednik, odnosno oni koji tog hrvatskog čovjeka i privrednika predstavljaju. Među tisuću lica dijagnostike stanja i brzopoteznih prijedloga rješenja u hrvatskoj ekonomiji strše tripartitne konzultacije Vlade, Hrvatske udruge poslodavaca (HUP) i sindikalnih središnjica o izmjenama i dopunama Zakona o radu. Izmjenama možebitnim, izvjesnim, planiranim?  U demokraciji se odgovor na potonje pitanje ne zna i ne mora znati odmah, no s obzirom na domašaje i učinke zakona o kojem pričamo, dobro je što konzultacije nisu zamišljene kao brzopotezno rješenje. Ipak, neki su prijedlozi takvih rješenja otamo isplivali.

„Svaka je kriza prilika”

Mnogo je toga dotaknuto u javnim raspravama o Zakonu o radu. Dok su „rad na daljinu”, „rad od kuće” i slično očita asocijacija na implikacije pandemije po „svijet rada”, dotle su na površinu javne rasprave zakratko isplivali i neki stari momenti na koje se nastoji baciti novo svjetlo, među kojima se ističe pitanje zakonske zaštite zaposlenja. HRT-ova emisija „Otvoreno” od 29. rujna daje „štofa” za identifikaciju stajališta o tom pitanju, ako ni zbog čega drugoga, a onda zbog izostanka drugih javnih očitovanja predstavnika poslodavaca. Tamo je, naime, Damir Zorić, odnedavni vršitelj dužnosti predsjednika HUP-a, pred javnost iznio razmišljanje o smjeru u kojem treba ići zakonska zaštita zaposlenja s obzirom na tip ugovora o radu. Suočen s 25-postotnim udjelom ugovora na određeno među svim zaposlenima u RH te s oko 90% ugovora na određeno vrijeme među novozaposlenima na ugovor o radu, što Hrvatsku stavlja u sam europski vrh po udjelu privremenih oblika rada, Zorić je iznio svoju viziju rješenja problema koju nesumnjivo dijeli s velikim brojem članova HUP-a. Vizija je ingeniozna, baš kako i priliči poduzetničkom duhu koji u krizi prepoznaje priliku.

„Sistem spojenih posuda”

Naime, treba „fleksibilizirati” ugovore na neodređeno kako bi poslodavci bili motiviraniji sklapati takve ugovore s radnicima nauštrb ugovora na određeno vrijeme. Formula Zorićevog argumenta je više puta istaknuta sintagma „sistem spojenih posuda”. Pod time se misli na međusobnu zavisnost poticaja poslodavcima da zapošljavaju na ovaj ili onaj tip ugovora o radu (neodređeno ili određeno), ovisno o razini zakonske zaštite zaposlenja u svakome od njih. Dakle, ako ćemo moći lakše otpuštati, više ćemo zapošljavati na neodređeno.

Snimka zaslona - HRT Otvoreno 29.10.2020. Više o Zoriću na linku


Dakako, Zorić nije tu tvrdnju iznio bez pozivanja na druge države članice EU, koje prema uvriježenim ekonomskim pokazateljima bolje stoje od Hrvatske, a imaju slično postsocijalističko iskustvo te im mi sada, kao loši sportaši, možemo gledati u leđa (Češka, Estonija, Mađarska, Poljska, Slovenija). Konsenzus jest da bismo trebali općenito, pa tako i na planu regulacije radnih odnosa ugovorom o radu, raditi kao što rade i drugi, „slični, a napredniji”. Iz toga bi trebalo slijediti da i ti drugi, u većoj mjeri u odnosu na Hrvatsku, popuštaju ili su u bliskoj prošlosti popuštali zakonsku zaštitu zaposlenja na neodređeno kako bi smanjili udio zaposlenih na određeno.

Indeks zakonske zaštite zaposlenja na neodređeno

Da bismo činili međunarodne usporedbe zakonske zaštite zaposlenja, tj. lakoće otpuštanja s obzirom na tip ugovora o radu, moramo imati jedinstvenu metriku. Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) je, počevši od kasnih 1990-ih, konstruirala niz indeksa zakonske zaštite zaposlenja koji bi u najmanju ruku trebali biti primjenjivi na zemlje članice OECD-a, no koristili su se i za europske nečlanice te za druge izvaneuropske zemlje. Najčešće su u usporedbama korišteni indeks zakonske zaštite zaposlenja za ugovore na neodređeno vrijeme uključujući kolektivna otpuštanja (EPRC) te indeks zakonske zaštite zaposlenja za ugovore na određeno vrijeme (EPT).

Indeks EPRC u svojoj verziji koja omogućava usporedbe od 2008. nadalje, te u dijelu koji se tiče individualnih otpuštanja, uračunava čestice koje je moguće podijeliti na tri poddomene. Prvu čine odredbe o otkazima „bez krivnje radnika” (zakonski propisani dužina otkaznog roka i visina otpremnine prema različitim trajanjima staža kod poslodavca), druga se poddomena odnosi na, tim riječima, „proceduralne neugodnosti” (procedure obavještavanja radnika o otkazu i odgodu do početka otkaznog roka), dok se treća poddomena sastoji od odredbi koje se uže tiču otkaza. To su striktnost definicije neopravdanog otkaza, dužina probnog rada, kompenzacija za neopravdani otkaz, mogućnost povratka na radno mjesto nakon neopravdanog otkaza te maksimalni rok za pokretanje radnog spora zbog neopravdanog otkaza. Napokon, dio indeksa koji se tiče kolektivnih otpuštanja sastoji se od definicije kolektivnog otkaza, otkaznih rokova i „ostalih posebnih troškova za poslodavce”[1].

Veza zakonske zaštite zaposlenja i udjela privremenih oblika rada

Treba kazati da su OECD-ovi indeksi bili predmet mnogih kritika. To nije neočekivano, no važno je ukratko objasniti najvažnije prigovore vezane uz primjene tih indeksa u istraživanjima i formuliranju preporuka za javne politike[2]. Naime, sporno je jesu li se u empirijskim ekonomskim istraživanjima ti indeksi pokazali iole povezanima s ishodima na tržištu rada. Odnosno, utječe li zakonska zaštita zaposlenja na neodređeno na zaposlenost, nezaposlenost i udio privremenih ugovora u zaposlenosti? Dokazi ipak pretežu na stranu nepostojeće povezanosti do mjere da se i u samim OECD-ovim publikacijama to veli. Među ishodima ćemo se usmjeriti na onaj relevantan za Zorićev prijedlog odnosno za “logiku spojenih posuda”, a to je udio privremenih oblika rada u zaposlenosti.

Sljedećim citatom sažimamo sve potrebne korake da se empirijski dokaže uzročni utjecaj zakonske zaštite zaposlenja na neodređeno, mjerene spomenutim indeksom, na udio privremenih oblika rada u zaposlenosti. „Dokazivanje povezanosti između segmentacije tržišta rada [na ugovore na neodređeno i ostale oblike rada, op.a.] logički iziskuje dvije faze. Treba se pokazati da na sklapanje privremenih umjesto trajnih ugovora utječu elementi uključeni u indeks zakonske zaštite zaposlenja; također, treba pokazati da razdjelnica između dvaju tipova ugovora znači i smislenu razdjelnicu u uvjetima rada i mogućnosti napredovanja [„smislenu” kao „dohvatljivu razumu”, meaningful, op.a.]. Potonje pak iziskuje dokaz da je teško maknuti se iz pretpostavljenog „sekundarnog sektora” [privremenih oblika rada, op.a.] u pretpostavljeni „primarni sektor” [ugovor na neodređeno, op.a.] upravo zbog visoke razine zaštite ugovora na neodređeno. Lako je pokazati da se dio radne snage nalazi zarobljen u ciklusu nesigurne zaposlenosti, ali ne postoje jasni dokazi da je to posljedica stupnja zaštite za ugovore na neodređeno. Istraživanja su se fokusirala na prvu fazu, tražeći statističku povezanost, što je tek preduvjet ustanovljavanja uzročne povezanosti između zaštite ugovora na neodređeno i udjela privremenih oblika rada u ukupnoj zaposlenosti” (Myant i Brandhuber, 2016., str. 16-17).

Prema citiranim autorima, čak su i dokazi za taj prvi korak slabi ili nepostojeći. Međutim, kako autori navode dalje temeljem analize preporuka za javne politike u okviru EU (konkretno, publikacija Europske komisije), slabost „dokazne baze” nije spriječila „europske stratege” da u razdoblju nakon 2008. godine sugeriraju smanjivanje zakonske zaštite zaposlenja na neodređeno, kako bi se umanjio tzv. dualizam tržišta rada, tj. segmentacija na sigurne i nesigurne oblike rada. To je europska, ranija inačica “sistema spojenih posuda” o kojemu su govorili predstavnici domaćih poslodavaca.

Nije osobito utješno što domaći stratezi iz redova poslodavaca također temelje svoju preporuku na vrlo labavim dokazima, kao što je slučaj i kod donekle sličnih preporuka u publikacijama Europske komisije. Kažemo „donekle sličnih” preporuka jer također valja primijetiti da kod domaćih stratega niti riječi nije bilo o problemu segmentacije tržišta rada na sigurne i nesigurne oblike rada s obzirom na radne uvjete i izglede zaposlenih. Riječ je samo o smanjivanju udjela ugovora na određeno kao cilju, smanjivanjem zaštite ugovora na neodređeno kao sredstvom (ili ipak interesnim ciljem?). U banalnijoj verziji, riječ je o poboljšanju plasmana Hrvatske na europskoj ljestvici udjela privremenih oblika rada. Međutim, sad na stranu dvojbena definicija ciljeva i nedostatak „dokazne baze” za srž njihove logike - domaći su otišli i korak dalje, odnosno pali na jednom koraku prije.

Zakonska zaštita zaposlenja na neodređeno u odnosu na europske zemlje

Vizija smanjivanja udjela rada na određeno u ukupnoj zaposlenosti smanjivanjem zakonske zaštite rada na neodređeno, prije svakog koraka u dokazivanju povezanosti tih dviju stvari, iziskuje potvrđivanje jedne jednostavne činjenice. Naime, je li zakonska zaštita rada na neodređeno u Hrvatskoj zaista veća u odnosu na „slične, a naprednije” zemlje s kojima se obično uspoređujemo? Na slici su skorovi na indeksu zakonske zaštite zaposlenja za ugovore na neodređeno uključujući i kolektivna otpuštanja (EPRC) u 9 europskih zemalja uključujući Hrvatsku, od 2008. do 2019.



Izvor za EPRC indeks u drugim zemljama je OECD-ova baza podataka.[3]
Izvori za Hrvatsku su Kunovac (2014)[4] i HNB (2014)[5] u godinama 2008., 2013. i 2014., dok je za ostale godine pretpostavljena prethodna vrijednost (2008. je početak serije, a 2013. i 2014. su godine posljednjih značajnijih izmjena ZOR-a).

Kao što je vidljivo, Hrvatska od posljednjih zakonskih izmjena 2013. i 2014. ima slabiju zakonsku zaštitu zaposlenja na neodređeno od Češke, Poljske i Slovenije, te nešto snažniju u odnosu na Estoniju i Mađarsku. U razdoblju prije 2013. Hrvatska je imala relativno snažnu zaštitu ugovora na neodređeno u odnosu na prikazane zemlje, nešto nižu jedino od Češke i Italije, no onda je sa zakonskim izmjenama 2013. i 2014. uslijedilo razmjerno najveće popuštanje među svim zemljama u kojima su se značajnije izmjene radnog zakonodavstva dogodile u promatranom razdoblju (usporedivo jedino s popuštanjem u Italiji).

Od sumnjivog problema sumnjivim sredstvima k sumnjivom cilju

Kao što smo pokazali, među zemljama s kojima se obično uspoređujemo nemamo izraženiju zakonsku zaštitu ugovora na neodređeno. Što se tiče ugovora na određeno, zakonskim izmjenama 2013. Hrvatska od te godine prema indeksu zakonske zaštite zaposlenja za ugovore o radu na određeno vrijeme (EPT) ne odstupa od prosjeka zemalja koje je Marina Kunovac odabrala za usporedbu[6] (Kunovac, 2014, str. 141). Iz toga slijedi da u Hrvatskoj u europskom kontekstu ne postoji nikakav veliki jaz zakonske zaštite zaposlenja između dvaju tipova ugovora o radu. Već pogađate da dalje slijede još poraznije implikacije po logiku prijedloga iz HUP-a. Ako nema relativno velikog jaza u zakonskoj zaštiti između dvaju tipova ugovora, nema mjesta ni hipotezi, a kamoli tvrdnji da bi se fleksibilizacijom ugovora na neodređeno postiglo išta osim lakšeg otpuštanja zaposlenih na neodređeno.

Ništa ne govori u prilog tezi da bi se udio zaposlenih na neodređeno povećao, odnosno da bi se udio zaposlenih na određeno vrijeme smanjio. Naravno, teško da bi to smetalo one poslodavce koji stoje iza ovog prijedloga. Vrlo vjerojatno bi, u slučaju fleksibilizacije ugovora na neodređeno s očekivanim izostankom „pozitivnog učinka” na udio zaposlenih na određeno, oni jednostavno bili zadovoljni postignutim ciljem – lakšim otpuštanjem. Nametanjem iluzije racionalno-kritičke rasprave o uređenju radnih odnosa i površnim „ekonomskim” argumentima u javnosti ne čine ništa što se i prije nije činilo. Zapravo, ipak je slijed od sumnjivog problema sumnjivim sredstvima k jasnom cilju.

 

Naslovna fotografija: Snimka zaslona - HRT Otvoreno 29.10. 2020.

Autor teksta: Marko Lucić
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

[1] Za detaljne informacije o konstrukciji indeksa i bodovanju čestica, vidi OECD, 2013., Calculating Summary Indicators of EPL Strictness: Methodology. Dostupno na: http://www.oecd.org/els/emp/EPL-Methodology.pdf (zadnji pristup: 5.12.2020.).

[2] Dobar pregled kritika i vlastitu kritiku kako samog indeksa s obzirom na predmet mjerenja (zakonsku zaštitu zaposlenja), tako i empirijskih istraživanja te preporuka javnih politika u okviru Europske unije koji su te indekse koristili daju Martin Myant i Laura Brandhuber u radnom materijalu iz 2016. na kojem temeljimo ovaj odlomak (Martin Myant i Laura Brandhuber (2016) „Uses and abuses of the OECD’s Employment Protection Legislation index in research and EU policy making”, Working Paper br. 2016.11, European Trade Union Institute. Dostupno na: https://www.etui.org/fr/publications/working-papers/uses-and-abuses-of-the-oecd-s-employment-protection-legislation-index-in-research-and-eu-policy-making (zadnji pristup: 5.12.2020.)).

[3] OECD (2020) Employment Protection Legislation Database https://www.oecd.org/employment/emp/oecdindicatorsofemploymentprotection.htm

[4] Marina Kunovac (2014) “Employment Protection Legislation in Croatia”. Financial Theory and Practice, 38(2), 139-172. doi:10.3326/fintp.38.2.2

[5] Hrvatska narodna banka (2014). Bilten, Br. 209. Zagreb: Hrvatska

[6] Od 13 zemalja s kojima je Kunovac uspoređivala Hrvatsku prema indeksu zakonske zaštite zaposlenja na određeno, 8 se zemalja nalazi na slici ovdje koja prikazuje indeks zakonske zaštite zaposlenja na neodređeno.

Marko Lucić


Preporučite članak: