Nakon pandemije Covid-19 došlo je i do niza promjena u funkcioniranju EU zdravstvene politike, koja nisu bila neočekivana, ali su ujedno pridonijela većoj integraciji zdravstvene politike nego što se pretpostavljalo te je učinjen veliki pomak prema tzv. Europskoj zdravstvenoj uniji (European Health Union) EZU. U ovoj kratkoj analizi kako je došlo do ideje EZU iznimno je važno imati na umu da ne postoji zdravstveni sustav EU, ali postoji zdravstvena politika EU koja je formalno u nadležnosti država članica.
Covid-19 je prvi put identificiran u Europi u siječnju 2020. i ubrzo je postao dominantno političko, ekonomsko i zdravstveno pitanje na međunarodnoj razini. Pandemija Covid-19 te odnos i odgovori na nju značajno su utjecali na zdravstvenu politiku EU-a te učvrstili put prema EZU. U studenom 2020. Europska komisija izradila je niz prijedloga kako bi pokrenuli izgradnju "Europske zdravstvene unije" s fokusom na spremnost i otpornost prema budućim zdravstvenim krizama. Na početku pandemije Covid-19 prvotne reakcije nacionalnih vlada u svijetu, ali i EU, bile su nacionalističke - zatvarale se su se granice te se činilo sve da se osiguraju lijekovi i cjepiva te medicinska oprema, a posebice osobna zaštitna oprema. Solidarnost je nestala, a sama EU je reagirala vrlo usporeno te je trebalo neko vrijeme da se počne djelovati u skladu s Odlukom o ozbiljnim prekograničnim prijetnjama zdravlju iz 2013. i mehanizmom Civilne zaštite EU-a koji je utemeljen 2001., premda oba mehanizma imaju ograničeno djelovanje.
Zdravstvena politika u EU prvi put se spominje 1992. u Ugovoru iz Maastrichta, u (tadašnjem) članku 129., u kojem se navodi kako „Zajednica pridonosi visokoj razini zdravstvene zaštite za svoje građane te se uvodi odredba o zajedničkom djelovanju radi sprječavanja nekih bolesti: borbe protiv raka, AIDS-a i drugih zaraznih bolesti; prikupljanje i razmjena zdravstvenih podataka; te u sprječavanju ozljeda na radu, bolesti vezanih za onečišćenje okoliša i rijetkih bolesti“.
Ugovorom iz Amsterdama iz 1997. pokušalo se razjasniti kako europsko zakonodavstvo utječe na zdravstvenu zaštitu. U tadašnjem članku 152. navodi se kako će se „u području javnoga zdravstva u potpunosti poštovati odgovornosti zemalja članica za organizaciju i pružanje zdravstvene zaštite“. Ugovorom iz Lisabona iz 2007., u članku 168., širi se područje zdravstva koje EU pokriva. U ovom ugovoru se navodi kako djelovanje EU nadopunjuje nacionalne politike i usmjereno je, kako se navodi, „prema poboljšanju javnog zdravlja, sprečavanju tjelesnih i duševnih bolesti i oboljenja te uklanjanju izvora opasnosti za tjelesno i duševno zdravlje“, ali se istodobno napominje „da će EU poštovati odgovornosti država članica u definiciji njihovih zdravstvenih politika i organizacije te pružanju zdravstvene i medicinske zaštite“.
Treba napomenuti kako su istovremeno kroz ove ugovore definirane ekskluzivne nadležnosti EU u stvaranju tržišnih politika kako bi se osigurale četiri slobode kretanja - ljudi, dobara, usluga i kapitala, a što uvelike zadire i na područje zdravstva, iako to nije eksplicitno navedeno te se navodi kroz različita poglavalja unutar ugovora.
Pri proučavanju nadležnosti država članica za pojedina područja i politike koja su definirana ovim ugovorima važno je naglasiti kako zdravstvena politika EU sadrži fundamentalne suprotnosti u samoj svojoj biti jer s jedne strane u posljednjem Lisabonskom ugovoru stoji eksplicitno da je zdravstvena politika odgovornost država članica, dok u isto vrijeme zdravstveni sustavi uključuju interakcije s ljudima, dobrima, uslugama i kapitalom od strane primjerice zdravstvenih fondova ili farmaceutske industrije te ostalih pružatelja usluga kojima su garantirane tzv. četiri slobode kretanja kroz poglavlja o unutarnjem tržištu.
Naime, kada nacionalni zdravstveni sustav nabavlja lijekove, medicinsku opremu ili zapošljava zdravstvene profesionalce, to su sve aktivnosti određene širim EU zakonodavstvom, a ponajviše unutarnjim/jedinstvenim tržištem. Zdravstveni istraživači i analitičari smatraju kako je „zdravstvena politika pod utjecajem ustavne asimetrije između EU politika koje promoviraju tržišnu učinkovitost i onih koje promoviraju socijalnu zaštitu“. Četiri slobode kretanja - dobara, usluga, kapitala i ljudi – su moćni principi EU zakonodavstva i opravdavaju uklanjanje politika država članica koje se dolaze u sukob s jedinstvenim tržištem. Preko četiri slobode kretanja EU utječe na organizaciju, financiranje i funkcioniranje nacionalnih zdravstvenih politika, iako države članice načelno o tome mogu samostalno odlučivati.
Scott Greer navodi da se zdravstvena politika EU može definirati kroz njezina tri lica. Prvo lice se temelji na zdravstvenim politikama definiranim u Temeljnom ugovoru EU (TFEU) i današnjem članku 168. koji definira javno zdravlje. Za djelovanje na ovom području zadužena je Glavna uprava za zdravlje i sigurnost hrane (DG SANTE) pri Europskoj komisiji. O zakonodavstvenom aspektu brigu vodi Odbor za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane pri Europskom parlamentu te Vijeće EU u kojem sudjeluju ministri nacionalnih vlada. To je mješavina djelomično tvrdog zakonodavstva – uredbi koje su obvezujuće za sve države članice te odluke Suda EU uz ostale pravne propise u specifičnim područjima.
Drugo lice EU zdravstvene politike obuhvaća unutarnje tržište i četiri slobode kretanja. EU ima velike ovlasti za promicanje, razvoj i reguliranje unutarnjeg tržišta, a to znači ujedno da utječe primjerice i na farmaceutsku industriju, zdravstveno osoblje, zdravstveno osiguranje, itd. Najuočljiviji rezultat takvih odnosa je Direktiva 2011/24/EU o primjeni prava pacijenata u prekograničnoj zdravstvenoj skrbi koja je donesena 2011., a primjenjuje se od 2013. Uz ovu direktivu ne treba zanemariti ni odluke Suda EU koje također utječu na područje zdravstva. Treće lice zdravstvene politike EU-a odnosi se na fiskalno upravljanje: europski nadzor fiskalnih politika država članica počeo se provoditi nakon ekonomske krize 2008., u 2010. uveden je Europski semestar i dogovorene preporuke za pojedine zemlje kako bi se bolje organiziralo ekonomsko upravljanje i bolja socijalna koordinacija između država članica.
EZU nije nova ideja, o njoj se piše i raspravlja od ulaska zdravstava u zakonodavstvo. Zadnje desetljeće polako počinje dobivati jasniju formu te se područje zdravstva pokušava ujediniti i formirati zajedničku zdravstvenu politiku. Europska komisija podržava ideju EZU čiji je smisao da EU države članice budu bolje pripremljene i spremnije odgovoriti na zdravstvene krize, da se osigura dostupnost medicinskih proizvoda koji su pristupačni i inovativni, a države članice učinkovitije surađuju kako bi se poboljšala prevencija, dijagnostika i briga za oboljele. Kroz EZU se promiče bolja zdravstvena zaštita građana, bolja prevencija i nošenje s budućim pandemijama te poboljšanje otpornosti europskih/nacionalnih zdravstvenih sustava.
U samom manifestu EZU je navedeno što točno ovaj koncept obuhvaća. Ali usmjeravanje prema EZU također izaziva/provocira dugogodišnje uvjerenje država članica da su zdravstveni sustavi u nadležnosti država članica, premda praksa pokazuje da to nisu, što se tiče unutarnjeg tržišta i četiri slobode kretanja.
Znanstveni istraživači i analitičari Vollard i Sindbjerg Martinsen već 2017. vide mogućnosti i obrise EZU-a. Prema njima zdravstvo se kao policy agenda pojavljuje u EU na tri načina – a) kao briga za dobrobit građana, b) kao primjena slobode kretanja te c) kao dio mjera štednje i jači EU nadzor nad nacionalnim proračunima nakon ekonomske krize 2008. Zaključuju da je EU zdravstveno zakonodavstvo uspjelo integrirati nacionalne zdravstvene politike kroz zajednička prava pacijenata pri čemu je veliki korak naprijed bilo usvajanje Direktive 2011/24/EU, potom kada je 2010. uveden Europski semestar i dogovorene preporuke za pojedine zemlje u svrhu EU nadzora nad nacionalnim proračunima, a kao posljednje treba uzeti u obzir kroz niz odluka Suda EU (SEU) koje sve države članice moraju poštovati i primjenjivati bez izuzetaka.
Slično navode i razmišljaju i istraživači i analitičari Hervey i Vanhercke koji EU zdravstvenu politiku vide kao „law i policy patchwork“.
Države članice su se u ožujku 2021. dogovorile o daleko većem proračunu za zdravstvo kroz program EU za zdravlje 2021.-2027 čiji proračun za navedeni period iznosi 5,3 milijarde eura. Planira se i proširenje nadležnosti i povećanje proračuna Europskog centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC) te daljnje razvijanje zajedničkog pristupa država članica kada je u pitanja zajednička nabava cjepiva kroz EU strategiju za cijepljenje. Dodatno, 2021. osnovano je i Tijelo za pripravnost i odgovor na zdravstvene krize (HERA) sa zadatkom prikupljanja podataka, izgradnjom potrebnih kapaciteta kao odgovor na zdravstvene krize te predviđanjem mogućih zdravstvenih prijetnji. U svrhu ojačanja uloga mehanizama EU za civilnu zaštitu u periodu od 2021. do 2027. predviđeno je 3,3 milijarde eura. Tijekom 2021. kroz reviziju legislative mehanizam je dodatno ojačan za ambicioznije krizno upravljanje kako bi pomogao državama članicama u prevenciji, pripremi i odgovoru na neku krizu. Pravno i organizacijski civilna zaštita nije dio javnog zdravstvo te je zato ovo impresivno proširenje prema zajedničkoj zdravstvenoj politici EU.
Pandemija COVID-19 utjecala je na zdravstvene sustave i politike diljem svijeta. Negdje su to bili izravni učinci, negdje neizravni, a vrlo očito se pokazalo kako su građani siromašnijih zemalja puno lošije prošli i što se tiče dostupnosti cjepiva, medicinske opreme i lijekova te zdravstvenih djelatnika. EU tu nije iznimka što se tiče utjecaja na zdravstvenu politiku, dapače utjecaj je veći i mjerljiviji. Učinci EU alata i mehanizama na zdravstvenu politiku vidljivi su kroz civilnu zaštitu i fiskalno upravljanje te osnivanje novih tijela na području zdravstva (HERA) kao i EU strategije za cijepljenje.
Pandemija Covid-19 je pokazala da je nužna koordinacija i suradnja na EU razini te da je sadašnji članak 168. treba izmijeniti kako bi EZU u jednom trenutku postala opipljiva stvarnost. Pitanje koje se sada nameće je hoće li države članice prepoznati korisnosti i vrijednosti ove „nove“ zdravstvene politike EU-a i na koji način će reagirati.
Objavu ovog teksta podržala je Zaklada Rosa Luxemburg – Southeast Europe sredstvima Ministarstva za vanjske poslove Savezne Republike Njemačke.
Foto: Pexels
Preporučite članak: