Promjena mjere roditelj odgojitelj u gradu Zagrebu podigla je veliku buru. Naš Nikola Buković analizira greške u koracima nove zagrebačke vlasti i pouke o evaluaciji socijalnih mjera koje se iz slučaja restrukturiranja mjere roditelj odgojitelj mogu izvući.
Priča je u glavnim konturama većini čitatelja vjerojatno već poznata. Aktualna zagrebačka vlast je u jednom od svojih prvih značajnijih poteza zaustavila nove prijave na mjeru roditelj odgojitelj, a onda (paralelno s pripremom proračuna za 2022) navedenu mjeru „ukinula“ ili „restrukturirala“ – ovisi o tome koga se pita. Ukratko, uvedeno je prijelazno razdoblje do 30. 4. 2022. tijekom kojeg se mjera provodi u originalnom formatu, nakon čega se radikalno smanjuju kako obuhvat korisnika, tako i izdašnost potpora. Točnije, mjeru mogu koristiti samo obitelji s najmanje troje djece i to dok svako od njih ne napuni 7 godina, za razliku od granice od 15 godina koja je bila definirana pri uvođenju mjere 2016. Potpora se smanjuje s iznosa 65 posto bruto mjesečne zagrebačke plaće, što iznosi oko 7.000 kuna (4.600 kuna neto), na svega 1.000 kuna neto. Odluka se legitimirala s tri osnovne linije argumenata: prvo, izostankom opipljivih demografskih učinaka; drugo, fiskalnom neodrživošću mjere i treće (te povezano) time da predstavlja trošak propuštenog ulaganja u odnosu na sustav ranog i predškolskog odgoja. Potez je donio prve organizirane i relativno prolongirane prosvjede protiv aktualne gradske vlasti, a udruge koje okupljaju roditelje odgojitelje krenule su i u pravnu bitku podnošenjem tužbi Visokom upravnom sudu, ciljajući na ukidanje odluke o restrukturiranju mjere.
Ovakav je razvoj događaja, u cjelini gledajući, relativno očekivan. Promatrajući ideološki profil stranaka vladajuće koalicije, teško bi bilo očekivati da nastave ovako izdašno financirati mjeru čija je izravni učinak to da djecu prolongirano drži izvan sustava ranog i predškolskog odgoja, a roditelje (u velikoj većini žene) izvan tržišta rada. Osim toga, ulaganje u razvoj ranog i predškolskog odgoja te puna primjena Državnog pedagoškog standarda bilo je jedno od najvažnijih predizbornih obećanja koalicije okupljene oko Političke platforme Možemo!. Unatoč sporadičnim ocjenama da se radi o „potrošnji velikog novca na mali broj obitelji/djece“, restrukturiranje mjere predstavlja značajnu intervenciju u socijalnu strukturu gradske populacije, s obzirom na to da je u kolovozu 2021. obuhvaćala oko 5.580 obitelji te 21.000 djece, od čega nešto manje od polovice korisnika uskoro u cijelosti ostaje bez potpore (oko 2.720 ili oko 49 posto), a ostatku se ona smanjuje do razine koja nedvojbeno zahtijeva značajne izmjene planiranih životnih strategija. Ovaj postupak uvelike odgovara tzv. redistributivnoj javnoj politici, u kojoj se mijenja dosadašnji odnos (relativno) široko dostupnih koristi, ali i široko raspršenih troškova. Upravo zbog toga što ovakve promjene u provedbi javnih politika stvaraju široke krugove uvjetnih „dobitnika“ i „gubitnika“, često rezultiraju značajnom društvenom polarizacijom te sukobima manjeg ili većeg intenziteta. Zato je uobičajeno, da ne kažemo politički mudro, iz perspektive nositelja vlasti ovakve mjere pratiti određenim kompenzacijskim mjerama koje ublažavaju težinu udara na skupine čija se prava ograničavaju ili ukidaju, tim više ako se radi o određenim ranjivim skupinama (poput, primjerice, teško zapošljivih žena). Tu dolazimo do dijela priče koji je u središtu interesa ovog članka.
Greška u koracima
Valja napomenuti da su izmjene imale dva ugrađena kompenzacijska mehanizma: prvo, mjera će ubuduće biti kompatibilna s radnim odnosom, pri čemu je korisnicima/ama omogućeno da već u prijelaznom razdoblju pronađu posao bez da izgube mogućnost korištenja mjere; i drugo, već od treće godine života roditelji odgojitelji djecu mogu upisati u vrtić. Obje mogućnosti bile su zapriječene dosadašnjim ustrojem ove mjere. Čini se da se aktualna vlast pripremila da takvo rješenje neće zadovoljiti korisničku bazu te da mogu očekivati napade (desne) oporbe unutar Gradske skupštine. Međutim, isto tako se čini da je gradska vlast bila puno manje pripremljena na kritike dijela medija koji relativno blagonaklono promatraju njezin rad. Ključno pitanje koje se opetovano postavlja jest do koje se mjere u izmjenama vodilo računa o zaštiti najranjivijih, odnosno socijalno najugroženijih obitelji. Takvu ocjenu primjerice iznosi nagrađivana novinarka i urednica Đurđica Klancir u vjerojatno najsistematičnijoj analizi prvih šest mjeseci Tomaševićevog mandata, dok se gradska zastupnica Možemo! Marija Brajdić Vuković nije posebno dobro provela na inače prijateljski nastrojenoj N1 televiziji opetovano objašnjavajući kako su „kompenzacijske mjere još u pripremi“ svega nekih tjedan dana prije predlaganja proračuna za 2022. Dodatne mjere krajem siječnja još uvijek nisu predstavljene, no ima pokušaja da se korisnike/ice mjere potakne na ispunjavanje upitnika kojim bi se prikupili podaci o njihovom socijalnom profilu koji su potrebni da bi se takve ciljane intervencije uopće dizajnirale. Nikoga ne bi trebalo pretjerano iznenaditi da značajan dio korisnika u ovoj točki odbija suradnju s gradskom upravom.
Teško se oteti dojmu da se radi o čistoj naknadnoj improvizaciji usmjerenoj sanaciji političke štete koju, ruku na srce, iz perspektive političke opcije koja se etiketira kao „zelena ljevica“ nije bilo toliko teško anticipirati. Što se tu moglo napraviti bolje?
„Prava“ evaluacija
Odgovor je zapravo dosta jednostavan: trebalo je napraviti ono što je sadašnji gradonačelnik najavio u kampanji – cjelovito evaluirati mjeru. Evaluacija mjere ne znači pronaći i prezentirati isključivo podatke koji idu u prilog odluci koja je zapravo već prethodno donesena, na što izrazito podsjećaju kratka obrazloženja koja su korištena u procesima javnog savjetovanja kad se u kolovozu 2021. obustavljala prijava novih korisnika; ili u prosincu kad je mjera cjelovito restrukturirana. Jer koliko god opravdani bili argumenti o izostanku opipljivog demografskog učinka, dugoročnoj fiskalnoj neodrživosti te „trošku propuštene prilike“ koji su korišteni kao argumenti u prilog ovoj odluci, teško je zamisliti da bi ozbiljni društveni znanstvenici i empirijski istraživači (kakvih u redovima Možemo! ne manjka) propustili analizirati socijalne učinke ovakve intervencije da su tom poslu pristupili barem malo otvorenije. Nije bitno što ju je bivša gradska vlast titulirala kao „demografsku“: posve je jasno da joj to nije bila jedina, a možda niti primarna svrha. Također, sasvim je uobičajeno u praksi javnih politika da intervencije stvaraju i neočekivane učinke, od kojih su neki pozitivni, a neki negativni. Nije bilo teško pretpostaviti da je zasigurno ona privremeno bitno pomogla dijelu žena koje na hrvatskom tržištu rada bivaju trajno zarobljene u nesigurnim, loše plaćenim poslovima, a istovremeno moraju žonglirati paralelno s brojnim (neplaćenim) obvezama koje povlači život u kućanstvima s velikim brojem djece. Logično je, a posebno iz lijeve političke pozicije, pokušati u izmjenama mjere očuvati ovakav tip poželjnih socijalnih učinaka, što sudeći prema izjavi zamjenice gradonačelnika Danijele Dolenec, aktualna vlast ipak nastoji koliko-toliko naknadno ostvariti.
Tri lekcije za budućnost
Što je gradska vlast mogla dobiti angažmanom kompetentnog tima vanjskih evaluatora? Pod pretpostavkom da taj tim svoj posao odradi kako treba, u ranoj fazi odlučivanja vlast bi na stol dobila tri ključna tipa informacija. Prvo, vrlo vjerojatno bi dobila jasnu sliku socijalne strukture korisnika jer bi oni bili skloniji uključivanju u istraživanje prije negoli su ključne odluke o njihovoj budućnosti donesene bez da ih je itko išta pitao. Drugo, dobra evaluacija omogućava da se mjera sagleda iz različitih perspektiva, što smanjuje vjerojatnost da se nešto važno propusti u budućem planiranju. Najčešće korišten analitički okvir je onaj OECD-ov koji svaku intervenciju evaluira kroz 6 različitih kriterija: relevantnost, koherentnost, učinkovitost, djelotvornost, utjecaj te održivost. U pravilu niti jedna mjera nije jednako uspješna po svim kriterijima, a nije neuobičajeno da je situacija komplicirana i unutar istog kriterija. Točnije, neki od učinaka mjere mogu biti poželjni, a neki nepoželjni. Mjera roditelj odgojitelj u cjelini je vjerojatno doprinosila isključivanju žena s tržišta rada, no istovremeno je, s obzirom na kvalitetu dostupnih poslova, nekima od njih predstavljala bitno bolji životni izbor; pa čak i na srednji te dulji rok. I treće, vanjski evaluatori bi temeljem nalaza evaluacije iznijeli preporuke o daljnjim koracima. Te preporuke naručitelja, odnosno vlast, ne obvezuju. Posve je normalno da određene preporuke nisu u skladu s političkim ciljevima te ideološkim pozicijama nositelja vlasti, što je sasvim legitiman kriterij u razmatranju daljnjih koraka. Međutim, ključna dodana vrijednost (dobre) vanjske ekspertize jest da može korigirati rizike „grupnog mišljenja“ kakvi su uobičajeni u ideološki profiliranim aktivističkim krugovima, uvodeći u raspravu potencijalno korisne ideje koje inače ne bi došle na dnevni red.
Ukratko: dobra evaluacija može poboljšati kvalitetu stvaranja javnih politika te predstavljati racionalnu strategiju optimizacije političkih koristi (ili reduciranja političkih troškova). Ili jednostavnije na engleskom jeziku: It is good policy and smart politics. Ona k tome ni na koji način nije nekompatibilna s provedbom političkih programa lijeve orijentacije, a posebice može biti korisna u uvjetima provedbe redistributivnih mjera ovakvog tipa koje nerijetko imaju nepredviđene društvene učinke te sa sobom donose značajan potencijal društvenog sukoba. To je dodatno važno za ljevicu koja u pravilu prolazi ili pada upravo na sposobnosti da pravedno provodi redistribuciju. Zato se valja nadati da će zagrebačka vlast izvući odgovarajuće lekcije iz ovog iskustva, neovisno o konačnom ishodu.
Objavu ovog teksta podržala je Zaklada Rosa Luxemburg - Southeast Europe sredstvima Ministarstva za vanjske poslove Savezne Republike Njemačke.
Izvor naslovne fotografije: Marko Milivojević
Tekst napisao:
Preporučite članak: