Large vrti%c4%87

Velika razlika u plaćama, uvjetima rada i kvaliteti usluge posljedica su decentralizacije nekih sustava javnih službi, kao što su primjerice vatrogasni sustav i sustav predškolskog odgoja i obrazovanja. O mogućnostima rješavanja tih problema i mogućim sindikalnim strategijama na tom putu piše naš Nikola Buković.

 

U nekim sretnijim zemljama, u kojima javni prostor ne zagađuju primjerice skandali kandidata za ministre čak i prije negoli su stupili na javnu dužnost, vijest da čelnici oko 160 jedinica lokalne samouprave podržavaju inicijativu kojom se zahtijeva od središnje države da preuzme financiranje troškova plaća u ranom i predškolskom odgoju i obrazovanju izazvala bi značajnu pozornost. Tim više uzme li se u obzir da su među potpisnicima ove inicijative koju je originalno pokrenuo Sindikat radnika u predškolskom odgoju i obrazovanju Hrvatske i gradonačelnici tri od četiri najveća hrvatska grada: Rijeke, Splita i Zagreba. Rani i predškolski odgoj i obrazovanje (RPOO) predstavlja jedno od ključnih područja gotovo pa isključive nadležnosti lokalne razine vlasti, uzimajući u obzir da je najvažnija uloga središnje države postaviti obvezujući okvir kvalitete (u vidu Državnog pedagoškog standarda), dok lokalne vlasti ako žele organizirati usluge RPOO-a moraju osigurati glavninu sredstava; kako za plaće i druge materijalne troškove, tako i infrastrukturu te opremanje.

Međutim, u Hrvatskoj ova vijest prolazi više-manje nezamjetno, a sudeći prema reakcijama na nedavno usvojene izmjene i dopune Zakona o ranom i predškolskom odgoju, u Ministarstvu znanosti i obrazovanja te Vladi očito prevladava mišljenje da se radi o buri u čaši vode te da dublje reforme u suštini nisu potrebne.

Decentralizacija na uštrb radničkih prava i standarda pružanja usluge

Međutim, za one koji prate problematiku RPOO-a rađanje ove municipalno-sindikalne koalicije ne predstavlja potpuno iznenađenje, premda je možda pomalo neočekivan ovako masovan odaziv gradova i općina. Naime, brojna istraživanja na temu RPOO-a (recentni sažetak je dostupan ovdje) ukazuju na postojanje tri ključna problema koji bi (u teoriji) trebali biti važni svim članovima ovakve koalicije: i) teritorijalna neujednačenost pristupu uslugama RPOO-a; ii) neujednačenost u kvaliteti same usluge tamo gdje se pruža (odnosno, učestala odstupanja od zahtjeva Državnog pedagoškog standarda) te iii) neujednačena razina radničkih prava radnika i radnica u sustavu RPOO-a. Najnovija studija ide i dalje od ovoga te čini se da zakucava zadnji čavao u lijes argumentacije da se ovi problemi mogu relativno jednostavno otkloniti uz nešto racionalniji pristup lokalnih vlasti.

„Analizirajući podatke svih 556 općina i gradova za razdoblje od 2005. do 2018. godine pokazali smo kako je u hrvatskom kontekstu koji karakterizira izražena teritorijalna fragmentacija, odnosno jako velik broj općina i gradova s različitim administrativnim i fiskalnim kapacitetima, veću obuhvaćenost djece kvalitetnim programima ranog i predškolskog odgoja i obrazovanja teško doseći bez postojanja mehanizama fiskalnog izravnanja. Dakle, problem nije nužno u samom decentraliziranom pružanju usluga, već u činjenici da decentralizirani sustav ne prati adekvatni fiskalni, ali i javnopolitički okvir, a što doprinosi regionalnim nejednakostima u obuhvaćenosti djece kvalitetnim i priuštivim predškolskim programima. Širenje je predškolskih kapaciteta unutar takvog sustava bilo ponajprije moguće u bogatijim sredinama“, sažima Ivana Dobrotić sa Studija socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu nalaze svoje najnovije studije koju priprema skupa s Teom Matkovićem s Instituta za društvena istraživanja u Zagrebu. Ili jednostavnije rečeno, studija utvrđuje kako u trenutnom obliku decentralizirano pružanje RPOO-a ne može osigurati obuhvat na razini ciljeva definiranih u relevantnim nacionalnim te strategijama Vijeća Europe i Europske unije, a bez da se pritom odstupa od zahtjeva Državnog pedagoškog standarda.

Na pitanje kako bi preusmjeravanje troškova plaća u sustavu RPOO-a na središnju državu moglo utjecati na kvalitetu usluge, ali i na prava radnika, Dobrotić navodi sljedeće: „To bi mogao biti jedan od mehanizama kojim bi se jedinice lokalne samouprave rasteretile velikog dijela izdataka za funkciju ranog i predškolskog odgoja i obrazovanja, a što bi moglo dovesti do porasta obuhvaćenosti djece predškolskim programima te unaprijediti i samu kvalitetu te priuštivost programa. Naravno, pod uvjetom da i jedinice lokalne samouprave nadalje zadrže adekvatnu razinu financiranja. Što se tiče plaća, činjenica je da je kolektivno pregovaranje unutar sustava 'lokalno' te da imamo velike regionalne razlike u plaćama te bi s jednom takvom odlukom mogli imati i 'dobitnike' i 'gubitnike'.“ 

Čini se ipak da ovakav tip zahtjeva za „re-centralizacijom“ usluga nije ograničen samo na RPOO.

Vatrogasci na sličnom putu?

Unatoč nedavnom štrajku koji je doveo do uspješnog potpisivanja novog kolektivnog ugovora, sličnim promjenama u području vatrogastva nada se i Goran Hibler, predsjednik Sindikata vatrogasaca Rijeke. Pritom nam objašnjava kako je uloga središnje države u financiranju ključne komunalne usluge vatrogastva ipak značajnija negoli je to u slučaju RPOO-a: „Profesionalno vatrogastvo RH je 'izlaskom' iz MUP-a u 90-ih godina 'prešlo' pod lokalnu upravu i samoupravu, odnosno gradove 2000. godine. Lokalna razina je kroz četiri godine u cijelosti trebala preuzeti financiranje, ali je došlo do problema u određenim siromašnijim sredinama, tako da taj postupak nikada nije u cijelosti proveden. Tako da i danas većina postrojbi za plaće i materijalne rashode zaposlenika prima financiranje iz državnih (decentraliziranih) sredstava, a ostatak iz lokalnih tj. gradskih proračuna. Omjer je u većini javnih vatrogasnih postrojbi je otprilike 65-35 posto u korist središnje države.“

Međutim, Hibler smatra da čak niti ovakvo rješenje ne predstavlja adekvatan okvir za razvoj vatrogastva te ističe kako je u zreloj fazi pripreme rješenje koje dodatno jača ulogu središnje države, a koje Sindikat vatrogasaca Rijeke podržava: „Donošenjem novog Zakona o vatrogastvu 2019. godine Hrvatska vatrogasna zajednica je postala nadležno tijelo za vatrogastvo, a glavni vatrogasni zapovjednik između ostalog treba donijeti i pravilnik o minimalnoj plaći odnosno osobnim primanjima i dodacima za zaposlenike javnim vatrogasnim postrojbama u RH s pripadajućim koeficijentima i sistematizacijom radnih mjesta. Takav pravilnik je izrađen te prošao javno savjetovanje. Ta primanja ne mogu biti manja, ali mogu biti i veća u onim sredinama (gradovima i općinama) gdje se sindikat izbori za veća prava i to je u biti kvalitetno rješenje. Dakle sredstva za minimalne standarde se osiguravaju u državnom proračunu, a sve iznad u proračunima lokalne uprave i samouprave odnosno gradova.“

Upitan postoji li rizik da se time smanji utjecaj kolektivnog pregovaranja na lokalnoj razini te se time vatrogasce iz nekih razvijenih sredina stavi u nepovoljniji položaj, naš sugovornik smatra kako to ne predstavlja posebno realističan scenarij: „Minimalni državni standardi moraju biti dovoljni za dostojan život zaposlenika, a ostali dodaci proizlaze iz razumijevanja lokalne zajednice i uspješnog sindikata, odnosno njegovog vodstva. Ne znam kojem je političaru na čelu nekog grada ili općine od interesa da ima nezadovoljne i neadekvatno opremljene djelatnike javnih ili državnih službi poput hitne pomoći, vatrogasaca, komunalnih službi ili slično. Vlast koja se ponaša tako u pravilu ne može biti dugog vijeka jer se među građanima rađa nezadovoljstvo, a građani biraju vlast. Povećanje državne osnovice povećava i prava svih zaposlenika državnih ili javnih službi i svi zajedno se borimo za njeno povećanje, samim time i povećanje osobnih primanja.“

Foto: Javna vatrogasna postaja Grada Zagreba, Radnička prava

 

Plivanje protiv struje?

Anka Kekez Koštro, stručnjakinja za javno upravljanje s Fakulteta političkih znanosti u Zagrebu ističe kako ovakve dvije značajne inicijative trebaju predstavljati svojevrsni alarm za uzbunu iz najmanje dva razloga. Prvo, inicijative se tiču socijalnih i komunalnih usluga koje su doista ključne za kvalitetu života u lokalnim sredinama te ukazuju da oni koji su zaduženi za njihovo osiguravanje nerijetko smatraju da to ne mogu adekvatno postići u trenutnoj situaciji. I drugo, one uvelike idu protiv modernih trendova u javnom upravljanju koji idu u smjeru svojevrsne re-municipalizacije javnih usluga; odnosno jačanja uloge lokalne razine u njihovom planiranju, razvoju pa onda i financiranju.

Uvažavajući probleme koji su potakli pokretanje obje inicijative, nije sigurna da one predstavljaju adekvatno rješenje: „Kao najvažniji problem vidim to što se ne uzimaju u obzir moguće negativne strane takvih reformi, posebice jer već više-manje imamo ogledni primjer takvog ustroja u kojem središnja država u cijelosti financira plaće, a niža razina održavanje infrastrukture te opremanje. Radi se naravno o osnovnom, odnosno srednjem obrazovanju, s razlikom da je u prvom slučaju partner središnjoj državi lokalna, a u drugom regionalna/županijska razina vlasti. Osobno smatram da ta priča u Hrvatskoj ne funkcionira posebno dobro. Istina, time se uvelike ujednačava razina radničkih prava na nacionalnoj razini, ali se stvara jedan kompliciran model upravljanja koji u pravilu slabo odgovara na lokalne potrebe. Odnosno, ovlasti često nisu jasne te su mogućnosti lokalnih vlasti da ekspeditivno osiguraju svojevrsni 'nadstandard' bilo u vidu materijalnih prava, bilo u vidu obrazovnih sadržaja i usluga u praksi dosta ograničene. Isto vrijedi i za otvaranje 'dodatnih' radnih mjesta u obrazovnim ustanovama čija je svrha odgovoriti na potrebe gradske ili županijske obrazovne politike. Istovremeno, takav ustroj ne rješava nejednaku sposobnost lokalnih ili regionalnih vlasti da financiraju 'svoj' dio, tako da i dalje imamo velike razlike u pristupu nekim ključnim uslugama poput produženog boravka ili stanju fizičke infrastrukture i opremljenosti.“

Stoga je Kekez Koštro sklonija drugačijem rješenju koje bi uključivalo kvalitetno osmišljen kompenzacijski mehanizam u vidu financiranja s nacionalne razine koji bi istovremeno jamčio dosezanje nacionalnih te međunarodnih standarda obuhvata i kvalitete, ali i poticao navedeni trend re-municipalizacije, odnosno jačanja uloge niže razine vlasti u upravljanju ključnim komunalnim i socijalnim uslugama. Jednostavno rečeno, to bi značilo da središnja država po smislenim kriterijima te na transparentan način distribuira primjerena sredstva kojima lokalne vlasti mogu relativno slobodno raspolagati; u usporedbi s tim da se to novo/dodatno ulaganje središnje države usmjeri (prvenstveno) na plaće, što suštinski zahtjev ranije opisanih inicijativa u područjima RPOO-a te vatrogastva. Upitana vidi li u takvom decentraliziranom pristupu rizik od korupcije u vidu distribucije potpora po političkom ključu, Kekez Koštro ističe: „Naravno da takav rizik postoji. Međutim, nije dobro da se samo zbog toga pribjegava rješenjima koja uklanjaju i određene, uvjetno govoreći, 'dobre' razlike između lokalnih sredina. Mislim da se taj rizik može u najmanju ruku značajno smanjiti na način da se natječaji za takve potpore dizajniraju na način koji je relativno jednostavan te uključiv, uz osiguranje primjerene razine sredstava te maksimalnu transparentnost provedbe.“ Pritom naglašava da bi nadolazeća studija koju izrađuju Dobrotić i Matković mogla biti odlična analitička podloga za programiranje takvih potpora u području RPOO-a.

Teritorijalni ustroj kao moguća točka okupljanja

Govoreći o ova dva prijedloga re-centralizacije usluga koje su trenutno prepuštene nižim razinama vlasti, možemo reći kako bi se u slučaju RPOO-a ishode donekle moglo predvidjeti s obzirom na to da model koji se predlaže inicijativom Sindikata radnika u predškolskom obrazovanju Hrvatske već uvelike postoji u područjima osnovnoškolskog i srednjoškolskog obrazovanja. Postojeća istraživanja daju za pravo ocjeni Kekez Koštro da se ne radi o posebno uspješnom modelu: primjerice, recentna analiza pokazuje da se sustavom srednjeg (strukovnog) obrazovanja u Hrvatskoj upravlja izuzetno centralizirano, uz vrlo malen utjecaj županija u fazi planiranja, neovisno o njihovoj odgovornosti da financiraju infrastrukturu i opremanje. Primjer vatrogastva je bitno inovativaniji jer pretpostavlja dijeljenu odgovornost središnje države i lokalnih vlasti u financiranju materijalnih troškova u smislu na način da središnja država osigurava svojevrsni „osnovni standard“, a lokalna razina „nadstandard“. Sudeći prema odgovorima Gorana Hiblera, sindikati se očito nadaju da bi takav model mogao pokrenuti svojevrsnu „utrku prema vrhu“, odnosno da bi pokrivanje osnovnog standarda moglo potaknuti lokalne čelnike da se lakše odlučuju na izdašnije financiranje nadstandarda. Nažalost, sasvim je zamisliv i alternativan scenarij: da lokalni čelnici inzistiraju da nacionalno financiranje osigurava, Hiblerovim riječima, „dostojanstven život“; te da iako bi oni naravno rado „vatrogascima dali više“ jednostavno ima onih kojima u datim okolnostima financijska podrška grada ili općine potrebnija. Pritom mogu u tome biti prilično uvjerljivi, posebno u slabije razvijenim sredinama. I u tom kontekstu ideja financijski primjerenog, transparentnog i funkcionalnog kompenzacijskog mehanizma za slabije razvijene sredine zvuči izuzetno relevantno jer bi lokalni čelnici bitno teže mogli koristiti takav tip argumenta ako bi im na ime razvoja vatrogastva bila doznačena dodatna sredstva središnje države koja za cilj imaju svojevrsno „poravnavanje“ nacionalnih razlika. Još jedno pitanje o kojem u budućoj evaluaciji ovog novog modela treba povesti računa se odnosi se na podjelu odgovornosti, odnosno koordinaciju središnje države i lokalne razine vlasti u kadrovskom planiranju. To je važno uzimajući u obzir očekivanu sklonost „centra“ da o takvim pitanjima ima zadnju riječ (formalno, a ponekad i neformalno) kad osigurava većinu sredstava.

Međutim, čini se da oba prijedloga predstavljaju pokušaj izlaska iz jednog specifično hrvatskog razvojnog gliba koji je u najvećoj mjeri iskopan 90-ih te dodatno produbljen ranih 2000-ih. Radi se naravno o nefunkcionalnom teritorijalnom ustroju zemlje koji je uspostavljen po proglašenju hrvatske neovisnosti te dodatno „zacementiran“ manjkavom decentralizacijom ranih 2000-ih kojom dolazi do prijenosa značajnijih funkcija na lokalnu i regionalnu (županijsku) razinu, bez da je to praćeno odgovarajućim fiskalnim mehanizmima. Izravna posljedica toga je nemogućnost ujednačenog ekonomskog i društvenog razvoja općenito, ali onda i značajne nejednakosti u pristupu ključnim uslugama te stupnju prava koja građani uživaju ovisno o tome gdje žive. Popularni recepti poput  „stezanja remena“ i „bolje organizacije“ tu jednostavno ne pomažu, kao što u slučaju RPOO-a pokazuje studija koju upravo pripremaju Dobrotić i Matković. U tim okolnostima ne iznenađuje da se kao prva nameću već prokušana rješenja u vidu vraćanja kontrole središnjoj državi. Ključno je pitanje, a na tragu dvojbe koju postavlja Kekez Koštro, predstavljaju li ona doista najbolju razvojnu alternativu ili je stvar toga da se akteri „nešto bolje“ više ne usuđuju niti zamišljati? Možda bi ipak trebali, posebice uzimajući u obzir potencijalni zagovarački potencijal ovako široke sindikalno-municipalističke koalicije koju je u kratkom vremenu okupila inicijativa Sindikata radnika u predškolskom obrazovanju Hrvatske. Poljski primjer pokazuje da je decentralizaciju moguće relativno suvislo provesti i u državi koja po nekim drugim mjerilima nije bitno razvijenija od Hrvatske. Možda takav ambiciozniji pristup može pomoći u konačnom pronalasku metaforičke zelene grane na kojoj je moguće postići delikatnu ravnotežu između potreba radnika, građana-korisnika javnih usluga te potencijala za kvalitetnije planiranje lokalnog razvoja.


Objavu ovog teksta podržala je Agencija za elektroničke medije sredstvima Fonda za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija.

Naslovna fotografija: Alliance for Excellent Education, Radnička prava

Tekst napisao:

Nikola Buković


    Preporučite članak: